Dr. Matthias Kollatz
Der vorliegende Artikel stammt aus der “Neue Gesellschaft/ Frankfurter Hefte” 7/8 | 2022
Unterhält man sich über die EU-Finanzen, so sind die Diskussionen meist kurz, prinzipiell und heftig. Die Mehrheitsmeinung der deutschen Wirtschaftswissenschaft und auch das Gründungsmantra der AfD lautete: Es darf den Euro nicht geben, wenn er doch kommt, schadet er der Wirtschaft und die Eurozone wird bald zerbrechen. Die politische Linke in Europa hat die Einführung des Euro unterstützt, wenn auch zaghaft und mit vielen Fragezeichen. Das größte Fragezeichen war, ob die EU-Finanzen mit dieser Entscheidung nicht dauerhaft »ein Teil des Problems« und nicht »ein Teil der Lösung« sein werden.
Der Euro hat mittlerweile einige Feuertaufen bestanden, die wichtigste in der großen Finanzkrise ab 2007, in der die Größe des Währungsblocks einen wichtigen Schutzwall bildete. Aber in der sich unmittelbar anschließenden Staatsschuldenkrise mit dem besonderen Problemfall Griechenland (an dem von geschönten Statistiken bis zu einer ruinösen Ausgabenpolitik »alles dran« war) wurden enorme Kräfte in Selbstbeschäftigung innerhalb der Eurozone gebunden und das Verteidigungskonzept der »Austerität«, des Heraussparens aus der Krise, verursachte hohe gesellschaftliche und soziale Kosten. Zu allem Überfluss erfolgte der Austritt Großbritanniens aus der EU nicht zuletzt mit der Absicht, sich als wirtschaftlich starkes Land außerhalb der EU besser zu stellen als innerhalb.
Ein Kommissionsmitarbeiter sagte kürzlich in einem Telefonat: »There was more drama than ever and more than we anticipated«. Aber der aktuelle Befund ist wieder hoffnungsfroher: Es gibt ein gewisses Zusammenrücken der Staaten (und das Verhalten Ungarns gilt nicht mehr als schick und selbstbewusst). Es gibt die Bereitschaft, aus den Schwierigkeiten der Staatsschuldenkrise zu lernen und bewusst anders zu handeln, 2022 und 2023 will die EU antizyklisch handeln. Die Herausforderung der Klimakatastrophe wird angenommen und die Finanzmittel darauf ausgerichtet, insbesondere mit Investitionen in Nachhaltigkeit dagegen zu halten. Und last but not least scheint trotz viel Geredes auf nationaler Ebene mehr an finanzieller Unterstützung von Innovationen auch mit neuen Instrumenten auf EU-Ebene zu erfolgen. Offensichtlich gibt es eine Veränderung in die richtige Richtung.
Auf EU-Ebene gilt zwar theoretisch auch der Mechanismus, dass die Kommission als Regierung einen Haushalt vorschlägt und das Parlament ihn berät, eventuell verändert und dann beschließt. Es gibt aber in den europäischen Verträgen die Ausnahme, dass die Regierungschefs den Mittelfristigen Finanzrahmen (MFR) festlegen, also durch eine Verordnung vorgeben. Diese Verordnung des Rats basiert bislang immer auf einem Entwurf der Kommission, den die Regierungschefs verändern und dem das Parlament letztlich zustimmt. Der jährliche Haushalt wird dann als Umsetzung der MFR von Kommission und Parlament beraten und entschieden.
Der Entwurf der Kommission sah für die Jahre 2021-2027 ein Volumen von 1.246 Milliarden Euro für den MFR vor sowie 30 Milliarden außerhalb des Haushaltsrahmens, somit 1.276 Milliarden – das sind 182 Milliarden pro Jahr. Zum Vergleich, der Bundeshaushalt 2021, also für ein Jahr, hat ein Volumen von 413 Milliarden Euro. Der EU-Haushalt für 27 Staaten ist also vergleichsweise klein. In einem wichtigen Punkt ist der EU-Finanzrahmen und demnach auch der Haushalt moderner als der deutsche Haushalt, er wird »inflationsbereinigt« aufgestellt, also in diesem Fall zu Preisen von 2018. Da es immer einige EU-Staaten mit relativ hohen Inflationsraten gab, lag das nahe.
In den Beratungen der Regierungschefinnen und -chefs wurde der MFR auf 1.074 Milliarden Euro gekürzt, also um 202 Milliarden, was etwas unterhalb des Anteils Großbritanniens (GB) an der früheren Haushaltsfinanzierung lag. Die Regierungschefs entschieden – verständlicherweise – dass der Haushalt nicht so aufgestellt werden soll als wäre GB noch dabei. Der vorhergehende MFR hatte ein Volumen von 960 Milliarden Euro und war somit konzipiert auf 0,95 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE). Der neue Finanzrahmen liegt bei 1,07 Prozent des BNE. Das Wachstum ist aber zu »homöopathisch« für einen antizyklisch expandierenden Anti-Krisen-Haushalt.
In der Vergangenheit setzte das Duo Merkel/Schäuble mit diesem MFRInstrumentarium der Verknüpfung mit dem BNE und dem Ausgabendeckel ein Austeritätsregime auf europäischer Ebene weitgehend durch. Dies geschah in Zusammenarbeit mit der britischen Tory-Regierung von David Cameron und der liberalen niederländischen Regierung mit dem Verzicht auf antizyklische Impulse über das EU-Budget und der Orientierung auf ein Heraussparen aus der Krise. Der MFR 2014-2020 stellte deshalb auch eine reale Senkung gegenüber dem Vorgänger dar.
Das war dieses Mal anders, das Duo Merkel/Scholz und bei der formalen Verabschiedung nach Bildung der aktuellen Bundesregierung das Duo Scholz/Lindner setzte unter anderem mit der Regierung von Emmanuel Macron und der Regierung von Mario Draghi durch, dass der antizyklische Impuls durch einen auf europäischer Ebene darlehensfinanzierte Aufbaufonds »Next Generation EU« (NGEU) mit 750 Milliarden Euro (360 Milliarden Darlehen und 390 Milliarden Zuschüsse) zustande kam. Er ist in der Gedankenwelt eines »Marshall-Plans« zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Folgen der Coronapandemie mit zukunftsorientierten Investitionen in die Digitalisierung und die klimatische Nachhaltigkeit gedacht. Die Finanzierung mit Darlehen stellt die endgültige Durchsetzung der sogenannten Eurobonds dar, die vor vielen Jahren unter anderem vom heutigen saarländischen SPD-Finanzminister Jakob von Weizsäcker vorgeschlagen worden waren.
Die finanztechnische Ausgestaltung ist so vorgesehen, dass die Darlehen von der EU aber mit einer Garantie der Mitgliedstaaten aufgenommen werden. Die Tilgung der Darlehen erfolgt ab 2028 über einen Zeitraum von 30 Jahren. Es ist davon auszugehen, dass die zusätzliche Garantie der Mitgliedstaaten – wenn überhaupt – allenfalls zu einem minimal geringeren Zinssatz führt, als wenn die Darlehen »nur« von der EU aufgenommen werden. Die Garantie steht zumindest für die Absicht, die großvolumige Kreditaufnahme einmalig vorzunehmen und gibt den Mitgliedstaaten durch ihren Zustimmungsvorbehalt zur Garantie eine gewisse Sicherheit, dass es dabei bleibt. Auch die Befürworter einer Kreditaufnahme auf EU-Ebene werden allenfalls in einer großen europaweiten Krise für eine Wiederholung werben können.
Insgesamt stehen durch die Kombination von einem ganz leicht wachsenden EU-Kernhaushalt und dem eigenfinanzierten haushaltsüblichen Aufbaufonds insgesamt 1,82 Prozent des BNE an Finanzmitteln zur Verfügung – fast eine Verdopplung gegenüber dem letzten MFR!
Die Größenordnung für EU-Interventionen liegt aber noch höher. Die Förderbank der EU, die Europäische Investitionsbank (EIB), hatte 2021 Vorhaben im Volumen von 58 Milliarden Euro unterzeichnet. Sollte dieses Volumen über sieben Jahre konstant bleiben, geht es um weitere 406 Milliarden für den MFR-Zeitraum. Damit werden insgesamt 2,22 Prozent am BNE erreicht.
Das Volumen scheint einschließlich EIB-Interventionen knapp unterhalb des historischen bedeutsamen Marshall-Plans zu liegen, der mit etwa 2,5 Prozent des Bruttosozialprodukts (entspricht im Wesentlichen dem BNE) über die Gesamtlaufzeit von fünf bis sechs Jahren angegeben wird.
Allerdings fließen nicht alle europäischen Mittel, nicht die gesamte EUIntervention in Investitionen. Schaut man auf die Investitionen, kommen etwa 55 Prozent des EU-Kernbudgets sowie der NGEU-Fonds in Betracht, also zusammen gut 1.341 Milliarden Euro. Wenn die Finanzierung der Digitalisierung, Klimanachhaltigkeit und Energieunabhängigkeit noch weiter angehoben werden soll, sind die nationalen Haushalte und Förderbanken gefragt. Sowohl Deutschland wie auch die anderen großen EU-Staaten haben bei der Frage abgewunken, ob wegen des Ukraine-Kriegs ein zusätzlicher EU-Haushaltsfonds »übernächste Generation EU« ins Leben gerufen werden solle. Europäische Investitionspolitik macht also nationale Anstrengungen nicht überflüssig, sondern bedarf einer nationalen Ergänzung von etwa 0,8 Prozent des BNE.
Die früheren EU-Parlamentarier der AfD, Bernd Lucke, Olaf Henkel und andere, klagten gegen den NGEU-Fonds. Nachdem das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) zunächst nach Einreichen der Klage den Bundespräsidenten im März 2021 anwies, das entsprechende von Bundestag und Bundesrat gebilligte Gesetz nicht zu unterschreiben, wies es einen Monat später die Klage im Eilverfahren ab. Das Kernargument der Kläger baut darauf auf, dass die europäischen Institutionen sich außerhalb ihrer Kompetenzen bewegten und ihnen Kredite verboten seien, die EU nehme sich also missbräuchlich ein Finanzierungserfindungsrecht. Es sieht so aus, als habe der Einsatz von Krediten für die Krisenbekämpfung auch das BVerfG überzeugt. Jedenfalls ist auf der EU-Haushaltsebene ein Durchbruch in Sachen Priorität für Investitionen und Anti-Krisen-Stabilisierung gelungen.
Die Refinanzierung des NGEU-Fonds erfolgt also durch Kreditaufnahme. Die Ausgaben sind wie erwähnt mit 390 Milliarden in Form von Zuschüssen geplant sowie mit 360 Milliarden Euro als Darlehen. Mit letzteren schlägt die EU ein neues Kapitel der Anti-Krisen-Investitionen auf, indem sie fordert, dass es sich um wirtschaftliche Vorhaben handeln solle, die aus zukünftigen Erträgen Rückzahlungen erbringen können. Das stellt Anforderungen an die Projektauswahl dar, ist aber gerade bei den Schwerpunktfeldern Digitalisierung und Klima sicher möglich. In keynesianischer Betrachtung antizyklischer Investitionen löst die Gesamtheit des Anti-Krisen-Pakets auf gesellschaftlicher Ebene einen sogenannten Multiplikatoreffekt aus. Die Investitionen stimulieren weitere Investitionen und regen zusätzlich den Konsum an.
Wenn die Projektvorbereitung und -auswahl bereits so gesteuert werden, dass jede einzelne mit Darlehen finanzierte Investition Rückzahlungen erbringt, verstärkt das den antizyklischen Effekt. Entsprechendes gilt für die von der EIB finanzierten Investitionsvorhaben, bei denen die Rückzahlbarkeit ebenfalls mitgedacht und mitgeplant wird. In dem Umfang, in dem das gelingt, können für künftige Aktivitäten revolvierende Fonds begründet werden. Das würde eine erneute Entscheidung über die Mittelausgabe bei den rückgezahlten Projektmitteln bedeuten, aber es wäre nicht mehr nötig, zusätzlich Kredite aufzunehmen.
Mit revolvierenden Fonds im Marshall-Plan hat insbesondere die Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg gute Erfahrungen gesammelt. Während die Länder, die die Marshall-Mittel als Zuschuss erhielten, zwar einmalig einen starken Impuls setzen konnten, erzielten sie aber nur geringe langfristige Wirkung. Die als Bestrafung Deutschlands gedachte Darlehensvergabe ermöglichte die Bildung eines revolvierenden Fonds, der bis heute wirkt und zur Wirtschaftsförderung (in der Hauptsache durch die KfW) eingesetzt wird.
Auf der EU-Ebene gibt es mit den sogenannten Finanzinstrumenten, die insbesondere in der Wirtschaftsförderung (EFRE) und in geringerem Umfang in der Sozialförderung (ESF) eingesetzt werden, bereits Anreize revolvierende Fonds aufzubauen. Davon wird in den EU-Regionen sehr unterschiedlich, aber bedauerlicherweise im Regelfall zurückhaltend Gebrauch gemacht. Ein positives Beispiel setzt das Bundesland Berlin in Deutschland mit einem guten Drittel revolvierender Mittel, die wiederkehrend für Wagniskapital von jungen Unternehmen oder Kredite für Wachstum von Unternehmen eingesetzt werden. Es gibt jetzt die Chance mit dem NGEU-Fonds auf mehr revolvierende Fonds·, die zukünftige Haushaltsbelastungen verringern.
Gestützt auf die Erfahrung des letzten MFR mit dem sogenannten JunckerPlan, der offiziell Europäischer Fonds für Strategische Investitionen (EFSI) heißt, will die Kommission zudem mit Garantien weiterarbeiten und deren Einsatz ausbauen. Damit sollen beachtliche Hebelwirkungen erzielt werden, 13 EU-Förderprogramme sowie EFSI sind unter dem Dachbegriff »Invest EU« zusammengefasst worden. In Zusammenarbeit mit der EIB-Gruppe, die vermutlich 75 Prozent des Volumens abwickeln will, aber auch in gewissem Umfang mit der EBRD und den nationalen Förderbanken, wird die von den Förderbanken vorgenommene Finanzierung von der EU bei Darlehen zu einem großen Teil garantiert, um das bankentechnische Risiko zu verringern und bevorzugt Innovationen zu finanzieren.
Bei Wagniskapital soll als Kernelement eine Risikoteilung zu je einer Hälfte mit den Förderbanken wie schon im letzten MFR erfolgen. EU-Invest zielt auf vier Themenbereiche, nämlich nachhaltige Infrastrukturen, Digitalisierung und Innovation, Kleine und Mittlere Unternehmen KMU sowie soziale Investitionen und Qualifikation von Arbeitnehmern. Mit Garantien aus dem EU-Haushalt und dem NGEU-Fonds von insgesamt 26,2 Milliarden Euro sollen Finanzierungen der Förderbanken im dreifachen Umfang ausgelöst, also »gehebelt« werden. Die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme von Garantien bei den finanzierten Vorhaben wird gegenwärtig von der Kommission mit weniger als 35 Prozent eingeschätzt. Da die EIB parallel zu den Mitteln der Kommission eigene Mittel einsetzt, wird die Hebelwirkung insgesamt größer und zusätzliche Eigenmittel der geförderten Unternehmen steigern die Hebelwirkung ebenfalls. Auf EU-Ebene werden als Zielgröße für dieses »Mit weniger mehr erreichen« Investitionen in den 27 Mitgliedsländern in Höhe von 370 Milliarden Euro angegeben.
Finanzinstrumente wie Darlehen, Wagniskapitalfonds und Garantien sind geeignet, die Investitionen zu erhöhen. Je mehr es gelingt, die Investitionen in die richtigen Sektoren zu lenken und wirtschaftliche Vorhaben bevorzugt anzugehen, desto mehr Strahlkraft sollte der europäische Instrumentenkasten entwickeln.
Am Ende bleibt ein einmaliger, deutlich vergrößerter, antizyklischer siebenjähriger EU-Haushalt, dessen Vergrößerung über Kreditaufnahme auf der EU-Ebene erreicht wird und nicht die nationalen Haushalte belasten soll. Der NGEU-Fonds zielt zudem insbesondere auf Digitalisierungs- und Klimaschutzinvestitionen, der EU-Kernhaushalt stärkt die Innovationsfinanzierung. Es besteht dabei die Chance, mehr revolvierende Fonds zu ermöglichen wie beim seinerzeitigen Marshall-Plan, und mit den Finanzinstrumenten wird aus weniger mehr gemacht, also eine zusätzliche Hebelwirkung erzielt.
Natürlich erleichtert Inflation der EU-Kommission die zukünftige Rückzahlung der Darlehen für den NGEU-Fonds. Aber umgekehrt gilt auch, dass die Vorhaben teurer werden und insofern entweder mehr Kredite benötigt oder weniger Projekte Wirklichkeit werden. Da die EU insgesamt bislang praktisch keine hohen Schuldenstände zu bedienen hat, bleiben die Belastungen der EU-Finanzen durch Inflation gering. Anders sieht das in den Mitgliedsländern aus, Ende 2021 wurden dort knapp 13.000 Milliarden Euro Schulden ausgewiesen. Steigen die Zinsen um 2,5 Prozent, steigen die notwendigen Zinszahlungen schrittweise je nach den Laufzeiten um insgesamt 325 Milliarden Euro jährlich.
Die Mitgliedstaaten, die sich bewusst für lange Laufzeiten trotz etwas höherer Zinsen entschieden hatten, werden von solchen Zinserhöhungseffekten erst später eingeholt. Es ist aber offensichtlich, dass steigende Zinsen bei den Mitgliedstaaten zu empfindlichen Beschränkungen der Investitionsmöglichkeiten – nicht nur, aber auch für Digitalisierung und Nachhaltigkeit – führen werden. Nicht zuletzt deshalb ist es wichtig, die Inflation zu begrenzen und wo möglich zurückzuführen in die Region von jährlich zwei Prozentpunkten.